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田光成

民办教育法律专家，浙江省发展民办教育研究院院长，浙江省民办教育协会科研和法律事务部部长，中国民办教育西湖论坛秘书长，民办教育法律专栏《光成法演》主讲人，中国民办教育协会原法律事务部副部长。接受过教育、法律、工商管理等专业教育，具有教师和律师双重职业资格证书，从事民办教育法律政策研究与指导咨询等实务工作十五年。

在办学实践中，举办者举办新校，除了购地建房这种模式外，租赁土地、房屋或者其他资产办学也是较为普遍的一种办学模式，我们把这种模式简称为租赁办学。在民办幼儿园和各类培训机构中，租赁办学已成为常态。民办学校分类管理改革之后，将会有越来越多的非营利性民办学校的举办者采取“轻资产”投资模式（），在这种模式中，租赁办学更是占据着较大比例。

采取租赁办学的民办学校不拥有土地、房屋等大额固定资产，举办者对学校的投入低于购买土地、自建房屋的民办学校。同等情况下，在防范办学风险和学校稳定发展上租赁办学也不如自有土地和房产的民办学校程度高。可能考虑到这些因素，政府及职能部门领导、民办教育的研究者、民办学校的投资者和举办者们从各自的立场出发，对于租赁办学问题有着不同的理解和看法，这些理解和看法相互之间也存在着较大的冲突。各种冲突反映到法律政策层面，表现为国家和地方之间、地方与地方之间的关于租赁办学的态度不一致，对于不同类型的民办学校也存在着不同的标准要求。

民办教育发展的新形势下民办学校校舍场地租赁协议，举办者采取租赁办学的方式是否允许存在，在国家和地方层面有没有政策性障碍？在租赁办学过程中，租期、租金有没有特别规定，民办学校租赁办学还会遇到哪些风险，如何进行预防和规避？带着这些问题，笔者在本文中将逐一为大家探讨，期望能为民办学校预防和规避租赁办学，促进租赁办学的民办学校健康发展提供一些借鉴。

一、民办学校租赁办学的法律依据

（一）国家层面关于租赁办学的相关规定

《民办教育促进法》第十一条规定：“民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行。”《民办学校分类登记实施细则》第五条规定：“民办学校的设立应当参照国家同级同类学校设置标准，无相应设置标准的由县级以上人民政府按照国家有关规定制定。”在其他关于学校设置标准上，《教育法》要求是“有符合规定标准的教学场所及设施、设备”，《普通高等学校设置暂行条例》要求学校提供“与学校的学科门类和规模相适应的土地和校舍，保证教学、生活、体育锻炼及学校长远发展的需要”。这些规定更多是对所租办学场所的大小、功能、用途有要求，对于土地和房屋的产权属性均没有明确要求为自有，对于租赁办学也没有明文限制或禁止。

《民办教育促进法》第四十六条规定：“县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。”从此条款上可以看出，法律上是同意地方政府出租国有资产给民办学校办学，也意味着法律层面上是允许民办学校可以采取租赁场所办学的。

目前我国有民办高校747所，其中独立学院265所，相对于其他类型的民办学校而言，民办高校的单校体量较大，对于学校的抗风险性和稳定性要求更高，在这个领域中是否允许通过租赁的方式来办学呢？

在国家教委（现教育部）1993年颁布的《民办高等学校设置暂行规定》（教计[1993]129号）中，第十条规定：“自行筹资建校舍尚有困难的民办高等学校，允许租借现有合适的校园或其它单位的适用土地、用房从事教学活动，但须有具法律效力的契约。长期租借外单位适用土地、房屋等设施满足办学需要的学校，其筹办启动资金的要求可以适当放宽。”对于租赁办学给予了充分的认可。

上述文件于2010年12月13日废止，取代它的是教育部第25号令《民办高等学校办学管理若干规定》（2007年2月3日颁布），在这个文件中已删去租赁办学的相关规定，只规定了“民办高校的办学条件必须符合国家规定的设置标准和普通高等学校基本办学条件指标的要求。”、“民办高校的举办者应当按照民办教育促进法及其实施条例的规定，按时、足额履行出资义务。”、“民办高校的资产必须于批准设立之日起1年内过户到学校名下。”。在这个规定中笔者没有找到要求“民办高校要自有土地和房产”和“不准租赁办学”的相关内容。

教育部2008年2月颁布了第26号令《独立学院设置与管理办法》，其中规定：“社会组织或者个人主要利用资金、实物、土地使用权等参与办学。”、“独立学院举办者应当依法按时、足额履行出资义务”，在资产来源上，要求“包括不少于500亩的国有土地使用证或国有土地建设用地规划许可证。”这项规定可以直接理解为独立学院必须要求有不低于500亩的自有土地。在现实中，却不乏独立学院仍然寄附在母体内，租赁母体的土地和房屋办学的情况。

曾参与与独立学院办学水平评估的专家阙明坤博士认为，教育部门25号令强调了民办高校要资产过户，虽然没有明确提出自有土地和房产，但在评估中，这是一项非常重要的指标，直接影响到学校升本、达标甚至招生计划。也有一些专家认为，教育部强调民办高校和独立学院要自有土地和房产，但也允许学校在保证法定条件的前提下，可以有部分土地和房产以租赁的方式存在。

（二）在区域政策中，对于民办学校（民办高校以外的其他学校）能否租赁办学，视地方不同，可以分为三种情况。

第一种情况，允许民办学校租赁办学。如《武汉市普通民办中小学设置标准》规定：“鼓励使用自有权属校舍场地办学；租赁场地办学的，应与产权人签订两个办学周期（按学制计算）以上的租赁合同，并向房管部门登记备案。”《南京市民办中小学条例》要求民办学校审批，要提供“拟办学校的场所、教学设备及辅助设施等资产的证明文件和清单，租赁教学场所的还须提供租赁合同。”《深圳市民办中小学设置标准》要求“租赁场地办学的民办中小学，租赁期至少12年以上，并提交经政府房屋租赁管理部门备案的有效租赁合同。”

第二种情况，要求民办学校必须自有教学场所。如《辽宁省民办中小学管理条例》规定：“（民办中小学）自有教学场所和设施达到当地同类公办中小学办学场所和设施标准，办学设计规模应达到同类公办中小学最低班型标准”，在审批权料中要求提供“自有教学场所的合法证明”。《青岛市教育局民办学校设置规定》要求“具有独立产权的校舍，校园总体设计、占地面积、建筑面积等应当达到市级规范化学校标准规定的条件。”

第三种情况，同意民办学校有条件地租赁办学。如《合肥市民办学校设置的基本标准》对于民办普通高中和义务教育阶段学校则要求“举办者持有校园内全部土地的使用权证并具有校舍的使用权。”则意味着学校不能向举办者之外的机构或个人租赁办学场所。在《黑龙江省各类民办教育机构设置标准》中，规定：“设置民办助学高等教育机构，须具有自有、独立校园和供学生体育活动的场地，其中自有校舍应达到总面积三分之二以上，租赁部分租赁期限不得低于一个办学周期。”、“民办中等职业学校因学校办学规模扩大，学校举办者扩建校舍有困难的，允许租借部分校舍，但租借部分不得超过校舍总面积的三分之一。租借校舍应具有法律效力的契约，租借期限应不少于一个办学周期。”“民办普通中小学应拥有固定、独立、相对集中的校园和校舍。建校初期，应具有自有产权的校园校舍。随着办学规模扩大，学校举办者自行建设校舍有困难的，允许租借部分校舍，但不得超过校舍总面积的三分之一。租借校舍应具有法律效力的契约，租借期限应不少于一个办学周期。”

二、民办学校租赁办学的期限问题

从民办学校的办学需求而言，租赁办学的期限越长越好。在一些地方政策中，对民办学校租赁办学的期限也有特定要求。如深圳，租赁场地举办中小学，租赁期限至少12年以上；黑龙江要求租赁办学的期限不得低于一个办学周期；杭州要求租赁场地举办文化类培训学校的，租赁期限不少于3年。

从一般意义而言，租赁期限还受到相关法律政策的限制。《合同法》第二百一十四条规定：租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。租赁期间届满，当事人可以续订租赁合同，但约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。关于土地租赁期限，我国相关法律规定：国有土地长期租赁的具体租赁期限由租赁合同约定，最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年限。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定：教育、科技、文化、卫生、体育用地（出让最高期限）五十年。《土地管理法》规定，农村土地承包期限最长为30年，如果租用农民土地办学，这是一个重要的考量因素。

民办学校及其举办者在租赁办学时，确定租赁期限除了要考虑到国家和地方法律政策性的限定因素外，还要充分考虑到所办学校类型以及续租的可能性。

三、租赁办学的中税费和租金问题

在租赁办学中，由于土地房屋的产权不属于学校，一般不会认定为直接用来办学的土地和房产，所以不符合《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》中免征房产税、城市土地使用税的规定。

一般而言，租赁的办学场所会涉及到的税种有租赁税、房产税、城市土地使用税，所出租土地为农村耕地的，涉及到耕地占用税，出租方为个人的涉及到个人所得税，出租方为法人机构的涉及到企业所得税。上述税种的法定纳税主体为出租方，但在现实中，很多出租方在签订租赁协议时，会把纳的义务和税赋转移到承租方，民办学校在签订租赁办学协议时要特别约定清楚。

租赁办学中的租金高低也是影响民办学校持续发展的一个重要因素，过高的租金通常会成为民办学校的一个沉重财务负担。民办学校租赁办学不同于普通的商业租赁，有一些特殊性：

一是土地面积大，建筑面积多。要么是专门为办学所建的场所，如闲置的公办学校，小区的教育配套设施，要么是一些不用的厂房或其他生产、服务用房，很少有处于繁华地带的商业用房；

二是租赁的期限长，少则三年，多则几十年。其租金计算方式一般是参照同期同地段同类型土地、房产的市场租金标准，然后充分考虑到民办学校的特殊属性而定。

现实中，民办学校租赁办学的租金有两种处理方式：

一种是双方协议约定一个固定金额，然后再约定一个增长的期限和增长幅度。

另一种是与学校的发展挂钩，按照总收费的一定比例收取租金。

新办的民办学校在租金谈判时，除了要考虑房屋校园装修期外，还要考虑到第一学年学校生源不足情况下的租金问题。不论哪一种租金方式，笔者建议租金总额应严格控制在学校总收费比例的10%以下。

四、租赁办学的权限和场地要求

第一，出租方的权限和资格

一般情况下，只有具有土地使用权证的土地和所有权证的房产才可以租赁。一是避免不必要的法律纠纷，二是有利于学校办学资质的审批与登记。个别地方的审批部门为保证租赁行为的合法性，在办学资质审批时不仅要求举办者提供租赁协议，还要求提供所租场所的权属证明。

很多小区幼儿园民办学校校舍场地租赁协议，是从开发商手中租赁的办园场所，是否合法？按照现行政策，如果是小区配套幼儿园，那么小区教育配套场所所占土地在规划时为教育划拨用地，或者这部分土地政府已减免开发商的土地出让金，这种情况下土地及房屋产权归属于地方政府，小区开发商并没有产权，如果没有取得政府的授权或许可，这种租赁行为是无效的。另外一种情况是开发商已经缴纳过教育赋加费和土地出让金，所租赁的场所产权属于开发商，开发商是为了增加小区商品房的销售和入住人口，招商办园，这种租赁行为完全是市场化行为，不受政策限制。

现实当中，还有一些二房东。他们虽然没有产权，但是有原房东的书面授权或其租赁行为得到原房东的认可，这样的租赁同样是得到法律保护的。

有一些特殊情况应当引起我们的注意：租赁农村集体所有制土地以及农民的经营承包地问题。在农村，有许多租赁行为是以承包的名义进行的，《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。”《土地管理法》还规定“未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。”、“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地;可以利用劣地的，不得占用好地。”从这一点来看，租赁农民的耕地用来办学，是违反法律法规相关规定，很容易成为政府清理和强拆的对象。

另外，市场上有一些场所存在着法律上的瑕疵。常见的情形是这类场所有其他第三方权利，如已在银行或其他地方做了抵押或担保，一旦第三方主张权利时，就会影响到学校的正常使用。此外，还有一些场所可能涉及到出租方债务或其他法律纠纷，这些事情如果没有处理好，入驻的学校也容易陷入到矛盾和纠纷中，从而影响到学校正常的教育教学秩序。

第二，租赁办学的场所条件

在租赁办学中，不仅仅要考虑租赁场所的大小，出租者的权限问题，还要考虑到所租地方是否符合办学的条件。一些地方政策对于办学的场所要求也有明确规定。

《深圳市民办中小学设置标准》第四条规定：“民办中小学的布局、选址、规划设计、建筑标准、环境影响评估等应符合当地教育规划和国家相关要求，确保学生和教职工安全。高压电线、长输天然气管道、输油管道严禁穿越或者跨越学校；在学校周边敷设时，安全防护距离及防护措施应符合相关规定。学校内不得有宗教活动场所。学校周边环境应有利于学生的身心健康。不得与殡仪场所、易燃易爆危险品仓库、加油站为邻。位于交通要道、过境公路旁的学校，应设立交通安全标志。”

《黑龙江省各类民办教育机构设置标准》规定：“学校建设应符合《普通中小学校校舍建设标准》和《中小学建筑设计规范GBJ99》，校园规划合理、环境优美，校舍无危房和简易房。”

在租赁办学中，对办学场所要充分考虑到规划、环境、安全、消防等因素。

关于规划问题，尤其是举办学历性教育机构，所租场所要充分考虑到地方政府和教育行政部门的区域教育规划，学校布局情况，要在租赁前与所在区域的教育主管部门进行充分沟通，否则也不容易获得办学许可。

关于环境问题，《深圳市民办中小学设置标准》的规定很有共性的借鉴意义：“不得与殡仪场所、易燃易爆危险品仓库、加油站为邻。“、”高压电线、长输天然气管道、输油管道严禁穿越或者跨越学校；对于空气、水源等污染严重的地方还要进行环境测评，总之，要充分考虑学校周边环境是否有利于学生的身心健康。

关于安全问题，即要考虑到周边环境的安全问题，如是否是交通要道、有没有过境公路等，也要考虑到建筑本身的安全，是不是危房和简易房，在特定区域还要考虑是否符合抗震要求，提供教育教学、文体活动、生活服务的房屋建筑要符合相关的学校建筑标准等。

关于消防问题，很多人不明白，在大型商超里面开设教育培训机构，整栋大楼都通过消防验收了，自己为什么不能通过教育部门的审批？这是因为办学所租场所不仅要获得一般性消防验收，更要通过严格的教育消防许可。教育消防验收有一些特别要求，避如办学楼层不能超过三层以上（有些地方也有特殊规定），学生出入要有双通道，要有专门的消防疏散通道，房屋装修装饰要用防火不易燃易爆材料，消防栓、喷淋等消防设备功能正常等。

在租赁办学时，一定要提前考虑到这些因素，特别是所租房屋属于没有建筑规划的自建房屋，没有产权，要通过相关验收、办理相关资质存在着较大困难。还有一些场所原来虽然也承办过学校或教育机构，但过去，国家、地方政府监管力量薄弱，人情社会为主，很多手续没有办理或勉强过关，新形势下，监管力度加强，各种门槛提高，老场地就会遇到许多新问题。

五、租赁办学特定问题的思考与处理建议

第一，场所出租方变为办学合作方

我们本想租赁办学，结果地方政策却要求办学必须有自有土地和房产，怎么办？笔者的建议是可以与场所出租方协商，达成共同合作办学意向。合作的形式有两种，一种是双方共同成为学校的举办者，一种是双方共同成立一家公司，以公司的名义来举办学校。无论是哪一种形式，出租方均以办学场所作为学校或公司的出资，承租方均以资金、资源、品牌、管理等作为学校或公司的出资。

双方通过内部合作协议约定双方的权利和职责，最后再通过制度和商业模式设计保障出租方的资产安全和基本利益。这里特别提到，在组建公司时可能会遇到出租方资产额度太大，在公司中占的股权比例偏高的情况，建议可以借鉴现代一些商业公司“同股不同权”的策略，保障承租方的办学自主权和出租方的资产收益权。

第二，关于故意终止租赁的处理策略

租赁办学最担心遇到出租方故意终止租赁的情形，特别是所办学校已具有了一定规模和影响后，一旦出租方提出终止协议或者协议期满不再续约，对学校都会带来致命的打击。在这个时间段内，即使有新的办学场所可以代替，被动的搬迁都可能会带来生源、师资、资源的流失。

如何预防这一问题呢？笔者的建议有两点：

一是在当初签订租赁协议时，在协议中一定要约定好违约责任，放大违约成本，致使任何一方都不敢轻易中途终止协议；

二是在租赁协议中一般都会有一句套话“同等条件下，原租方可以优先租用”，真的发生矛盾时，这句话并不能起到实质性帮助，因为出租方总能制造出不同的条件来阻碍续租。建议改成“该场所如果继续用来举办学校或其他教育机构，原承租方享有排他性的优先承租权。”这一改就保证了该场所只要继续用来办学校，就不容易花落他家。

第三，关于租赁场地所的拆迁补偿问题

在租赁办学时，很多出租方与承租方在协议中约定，拆迁补偿与承租方没有关系，许多承租方为了快速拿到场所，也就认了，但事到临头，却又感觉吃了哑巴亏，心犹不甘。其实这个约定对承租方而言即不合理也不公平。

2011年1月国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：

（一）被征收房屋价值的补偿；

（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；

（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。从这一规定中可以看出，（二）、（三）的补偿都是与学校有着直接的关系，因此在租赁协议中应该写清楚这两部分的补偿和奖励应该由承租方享有。

第四，在承租的场所上建房问题

在租赁办学中，有些举办者直接租赁的是土地，然后为办学新建房屋，有些举办者租赁的虽然是直接可用的办学场所，但随着学校规模扩大，原有房屋已不够用，需要增建房屋。无论是新建还是增建房屋，最好是由出租方出钱建设，然后统一租给学校使用，学校增加租金即可。

可现实中，出租方不愿意出资再建房屋，举办者或学校不得不拿出资金来建房。这样做需要明白一个事实，房屋的产权是跟着土地使用权走的，建在别人土地上的房屋，自己是没有产权的。所以建房前应先征得出租方的同意，双方应事先协商好所建房屋的权益和后续处理问题，并形成书面文件，双方签字确认。

第五，租赁办学的主体应该是谁

在租赁办学中，谁是办学场所租赁的主体，很多举办者并不清楚，总认为，学校是自己办的，自己租赁与学校租赁本质都是一样的。其实，举办者租赁与学校租赁二者在法律上是不一样的。学校正式成立后，享有法人财产权，其与举办者的资产是完全分离的。

如果租赁的主体是举办者，但却由学校支付租金，不符合法律规定和财务管理规范。这就要求举办者提供所租场所全部用于办学的证明。举办者租赁场所，算是举办者的一种办学投入还是代理学校的行为，是否需要学校另行授权，在法律上也不够严谨。

笔者的建议是，在学校还不具备独立的法人资格时，举办者可以代为租赁场所，学校一旦具有了法人资格后，应将租赁协议的承租人变更为学校，由学校支付租金亦是名正言顺的事情。

第六，民办学校可否租赁举办者自己的场所办学

有些举办者为了获取办学收益，将土地和房产置在自己名下，然后租赁给学校办学，这种行为是否允许，是否合法？

既然是租赁办学，向他人租赁办学场所和向举办者自己租赁办学场所二者没有本质区别。向举办者自己租赁办学场所属于我们常讲的关联交易的范围，是得到现行法律法规认可和保护的。

向举办者自己租赁办学场所要遵循几个原则：

首先，所租场所的产权是清晰的，举办者有权利出租。这里特别提出，如果拿到的土地是教育出让用地，可以放在举办者名下，后期地方强制要求土地和资产过户，也可以有偿转让到学校。但如果拿到的土地是教育划拨用地，作为政策性用地，只能放在学校名下，举办者不能形成独立的产权，不能用来租赁。

其次，依据《民办教育促进法实施条例》（送审稿）第四十五条规定，遵循“公开、公平、公允”原则；不得损害国家和社会利益，不得损害学校利益，不得损害师生权益；还要遵循学校决策时关联人回避的原则。

第七，租赁办学中，如何处理好资产过户的问题

在民办教育新法新政中，强调了“民办学校举办者应依法履行出资义务，将出资用于办学的土地、校舍和其他资产足额过户到学校名下。”这条规定与租赁办学之间是否存在着冲突，如何正确理解？

笔者认为，作为民办学校的举办者，应按照法律要求的方式和已有的标准出资办学。作为学校的出资部分，不论是现金，还是土地、校舍和其他资产，举办者只要是写进学校资质审批的申请材料和验资报告中，这些资产在学校的财务报告和审计报告中均有呈现，一律都属于学校的合法资产，必须在一定期限内从举办者名下过户到学校名下，与举办者之间不再有权属关系，举办者自然不能再拿这些土地、校舍等其他资产返租给学校。

反之，举办者仅拿现金和其他资产作为出资，在申请材料、验资报告、财务审计报告中也应当这样呈现的。而土地和校舍不作为办学出资，仍然是以举办者个体资产的形式而存在，也就不存在要求土地和房产过户到学校之说，举办者租给学校也是顺理承章之事。

这里还有一个现象需要提醒，既然土地和房产作为举办者个体的资产，其建设费用和资产折旧费绝对不能由学校来承担，否则就会涉及到侵占学校资产，挪用学校资金，也必然影响到出租资产权属的完整性，也影响到举办者出租权的完整性。

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2018年（下）西湖论坛嘉宾揭晓

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中国民办教育西湖论坛是由浙江省发展民办教育研究院与时代教育管理联盟主办，拥有多家媒体支持的国内民办教育领域高端论坛。

自2008年首次举办以来，论坛走过十年历程。中国民办教育西湖论坛已经成为国内民办教育界同仁一年两度相聚的盛会——上半年以政策、发展战略、互联网教育、学校投融资等为主题；下半年以学校管理、教学、特色发展为主题。得到了民办教育行业的较高评价和认可，成为民办教育人共同的家园。